作者：內蒙古中實工程招標咨詢有限責任公司/王東

為優化投資、融資體制，打破高度集中的管理模式，2008年，國務院發布《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）；2016年，中共中央、國務院公布《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號），特別是對政府投資而言，投資決策越來越科學化，民主化水平也不斷提高。但在投資決策過程中，各專業咨詢服務碎片化、離散化的缺點日益凸顯，為項目單位帶來了巨大困擾，甚至影響了項目建設的進度和投資計劃。項目單位對綜合性、跨階段、一體化的全過程咨詢服務的需求與日俱增。

2017年2月，國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）提出，“培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢”。

2018年3月，住房和城鄉建設部發布的《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》提出，“進一步完善我國工程建設組織模式，推進全過程工程咨詢服務發展”。

2019年3月，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部發布的《國家發展改革委住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見 》（發改投資規〔2019〕515號）提出，在房屋建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務，提升固定資產投資決策科學化水平，進一步完善工程建設組織模式，創新咨詢服務組織實施方式，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式，推動高質量發展。

2020年4月，國家發改委固定資產投資司及住建部建筑市場監管司聯合發布了《關于征〈房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢服務技術標準（征求意見稿）〉意見的函》）（以下簡稱《技術標準》），主要目的是落實相關文件精神，統一思想認識，明確咨詢服務內容，切實引導和推進全過程工程咨詢服務發展。同時，通過細化咨詢服務內容，提升全過程工程咨詢的實際可操作性。

2018年，住房和城鄉建設部印發了《建設工程咨詢服務合同示范文本（征求意見稿）》，結合筆者在工程咨詢領域從業10多年的相關項目經驗，全過程工程咨詢服務滲透在工程項目各個環節，如投資決策、設計咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監理、后評價咨詢等。因此，全過程工程咨詢服務應根據工程整體，建立系統化管理對策，控制工程項目各個階段的投資，同時，在保證工程項目建設工作落實到處的基礎上，控制投資成本，提高工程整體效益。

本文以正藍旗4所學校建設項目決策階段的全過程工程咨詢為例，探討實踐中的管理服務形式、要點和問題。

建設工程項目概況

為了改善教育設施條件，正藍旗政府計劃對部分學校進行升級改造，涉及以下４個項目：正藍旗第二小學遷建項目，總投資約6800萬元；正藍旗桑根達來鎮中學初中部新建項目，總投資約2644萬元；正藍旗桑根達來鎮民族幼兒園新建項目，總投資約3728萬元；正藍旗訶額侖幼兒園擴建項目，總投資約2258萬元。這4個項目均為政府投資的公益性項目，需要的服務為項目投資決策階段的全過程工程咨詢。

投資決策階段全過程工程咨詢的范圍及組織結構

全過程工程咨詢的范圍

咨詢服務：服務內容為投資決策階段的全過程工程咨詢，具體包括編制與審核項目建議書、可行性研究報告、節能報告（表）、環境影響評價報告（表）、社會穩定風險評價報告、財政承受能力論證報告，以及協助項目建設單位起草申請批復所需要的相關文件。

管理服務：根據項目具體情況，制定《全過程工程咨詢服務項目投資決策階段管理流程》，細化項目全過程咨詢服務的工作內容、權責、流程及時間節點。依托工程咨詢牽頭單位的工程咨詢分公司及聯合單位組建專業的管理和技術服務團隊，成立專項項目組，同時，配備技術全面且具有管理經驗的項目總負責人，再依據項目單項報告選定各個技術負責人等。

全過程工程咨詢的組織結構

根據《技術標準》：全過程工程咨詢分為投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢。其中，投資決策綜合性咨詢內容包括項目策劃、投資機會研究、可行性研究及評估、環境影響評價、PPP咨詢、社會穩定風險評估、建設條件單項咨詢等。工程咨詢方還可根據委托方需求提供其他專項咨詢服務。本文依據實際服務內容和實操過程制定了投資決策階段全過程工程咨詢的組織結構，詳見圖1。

圖1組織結構圖

項目總負責人的工作職責：負責項目整體的設計、評估，把控進度，控制成本，對接、協調合作伙伴和政府相關部門。項目總負責人需具備豐富的技術經驗和管理經驗，本項目中項目總負責人由咨詢分公司技術總工擔任。

專項項目組負責人工作職責：編制專項項目實施方案；組織、管理、協調項目組工作；督促各專業工程師高質量完成計劃進度，并對其工作進行合理分配；審核專業工程師的具體工作結果；對本專業的工作質量、進度負責；負責解決項目組之間的問題及協調各參與單位的關系，及時向項目總負責人匯報或反饋相關信息。

本項目中，設計負責人由分公司咨詢部部長兼任，負責控制建議書項目組和可行性研究報告項目組工作進度，對其質量負責，與其他部門進行技術交流以及協調各項工作，同時負責向總負責人匯報項目情況及進度。節能負責人由節能項目經理兼任，負責把控節能項目組進度和質量，并與設計組進行技術交流，同時負責向總負責人匯報項目情況。環評負責人由環保公司項目經理兼任，負責控制環評項目組的進度和工作質量，并與設計組進行技術交流，同時負責向總負責人匯報項目情況。穩評負責人和財承及文件起草負責人需具備良好的溝通能力，職能與以上各項目組負責人相同。

此外，各項目組還配備了專業工程師，工程師需按要求完成本專業的具體技術工作，并對各自負責的專業工作質量、進度負責。

項目投資決策階段全過程工程咨詢的實踐要點

項目投資決策階段，在全過程工程咨詢中起統籌作用。因此，專業咨詢人員需要了解項目的概況，還要收集、整理與項目有關的信息資料，對項目建設做好評估，協助建設單位制定方案。項目組要與建設單位保持聯系，確定項目具體地點、建設規模、初步方案等，編制項目建議書、可行性研究報告等。投資決策階段的全過程工程咨詢要深入分析項目的每一個環節，盡可能幫助項目單位作出正確的決策。工程調查做得越詳細，數據就會越準確，項目的目標也越有針對性。項目咨詢單位在整個過程中起補充作用，無論是技術問題還是管理問題，咨詢公司的專業人員都可以及時參與解決。全過程工程咨詢貫穿整個投資決策階段，有助于隨時關注方案是否偏離，及時采取糾偏措施。因此，投資決策階段少不了全過程工程咨詢人員的加入。全過程工程咨詢主要目的是降低項目的不確定性，項目產生變化，項目的費用也會跟著變化，只有做好成本預算，才能降低成本，實現項目效益的最大化。因此，在投資決策階段需要配備專業技術人員和造價人員。本項目團隊就配備了專業的技術人員和造價工程師，他們對建設方案的制定和成本的控制起到了關鍵作用。

本文涉及的4個公益性項目，在項目方案基本確定的情況下，節能、環評、社會穩定性風險評估同步推進，提前與各審批部門協調、溝通，大大縮短了工期。推進項目前期手續時，為了快速、準確地確定方案，控制投資成本，項目總負責人協同設計負責人、設計工程師、造價工程師進行了充分的現場調研，與項目建設單位通過會議形式確定初步建設方案，對總投資進行了估算。然后，設計工程師編制項目建議書和可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾娉醺逋瓿珊?，項目總負責人又協同節能、環評、社會穩定風險評估負責人及工程師同步開展工作。項目建議書完成審批和可行性研究報告完成評審后，各單項工作也基本完成初稿進入評審階段，節約了大量的時間，至此，全過程工程咨詢服務的優勢也被體現了出來。目前投資決策階段，政府投資項目都需要進行財政承受能力評價，財承和文件起草組與政府各部門充分溝通完成財政承受能力報告，并為政府相關部門完成相關文件的起草。全過程工程咨詢服務統籌管理項目減少建設單位人力投入，并且縮短了工期。本全過程采用階段性服務，團隊人員配備比較容易，成員主要為一個單位，更容易協調，利于項目推進。

本文闡述的項目投資決策階段全過程工程咨詢服務復雜程度較低，但管理過程也存在諸多問題。如受專業限制，環評單位屬于聯合單位，這在質量和進度控制階段屬于薄弱環節，影響了整體項目進度。

總結與展望

全過程工程咨詢是全新的工程服務模式，適用專業性強的工程項目，正逐漸在政府投資類公益性項目中興起。全過程工程咨詢可以充分發揮設計單位技術和管理優勢，彌補業主單位知識領域的欠缺，強化對集成單位的管理力度，解決項目投資決策階段中可能出現的各類問題。這些優勢在正藍旗學校建設項目中得到了很好的體現，使項目得到了正藍旗教育局的一致認可。

深入推廣不同模式在工程實踐中的運用，將有助于政府投資項目朝著更加高效、精準、規范的方向發展，未來，全過程咨詢將會是政府投資類公益性項目實施的重要模式。本公司可通過優勢業務和項目投資決策階段全過程工程咨詢服務積累的經驗，開展“項目管理+造價咨詢全過程咨詢”“工程咨詢+招投標咨詢+項目后評價單項咨詢”，然后通過聯合體形式增加“勘察設計+監理”服務，形成階段性服務全過程工程咨詢和全流程全過程工程咨詢服務，根據不同的項目需求，選擇不同階段的服務形式。

總之，由于全過程工程咨詢的內涵非常豐富，工程咨詢方在實踐中的角色會有多種形式，咨詢服務范圍和內容也會非?！办`活”，每一個全過程工程咨詢項目未必都是從項目投資決策階段開始，直至竣工驗收為止的全過程咨詢。因此，應當突破傳統的投資咨詢、設計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監理或項目管理服務等思維模式來看待全過程工程咨詢。